银监会官员反思美国金融监管 yd9811
□
廖岷/文
□
原载：《财经网》[08- 04-02 11:22
]
原本引以为傲的灵活、高效的监管体系缘何出了问题？美国金融监管制度向何处去？
【编辑说明】美国次级房屋抵押贷款债券危机，已经演变成为亚洲金融危机以来，全球最为严重的一次危机。它给全球金融市场和金融机构造成的直接损失，已经超过千亿美元；它的影响也已波及美国的实体经济，令消费和就业均出现较明显的衰退迹象。
虽然美联储、欧洲央行以及英国、加拿大和瑞士等多国央行殚精竭虑，但至今并没有找到真正有效的阻止危机蔓延、恢复金融市场信心的良方。
与亚洲金融危机不同，此次危机发源于市场经济和现代金融市场最为发达的美国，因此对于其背后原因的分析显得尤为重要。对于包括中国在内的新兴市场国家来说，这是分析现代市场经济发展过程当中可能遇到的风险和问题，避免金融市场改革开放当中出现“中河失船”的最佳时机。
金融监管成为了关注的焦点之一。在金融市场和产品复杂性不断增加的同时，究竟如何建立一个适应金融市场发展水平和风险状况的有效金融监管制度环境，成为重点思考的内容之一。
“他山之石，可以攻玉”。本文作者系中国银监会办公厅副主任廖岷，他着重分析了在次贷危机中美国金融监管方面的教训，跟踪最新的思考和探索，以期从这些反思和实践当中吸取经验和教训。这组反思文章共分三篇，旨在于新的历史条件下更好地把握我国金融监管的改革方向，科学处理好金融创新与稳定，自由与风险的关系，努力营造一个更加稳定和高效的金融体系。
银监会官员反思美国金融监管（之一）
被忽略的葛兰里奇警告
□廖岷/文
现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性，使得金融风险的产生和传递完全呈现出新特征
美国次贷危机最先显现迹象是在2007年2月，当时汇丰控股最先发出盈利警告，称由于大批低收入房贷客户无力偿还贷款，公司为其在美国的房屋按揭业务增加18亿美元的坏账拨备。
需要指出的是，当时市场上很少有人注意到问题的严重性，但实际上这是一个已经孕育了很久的危机。
早在2000年，美国经济学家、美国联邦储备委员会前委员爱德华·葛兰里奇（Edward M. Gramlich，2007年9月5日因患白血病去世，享年68岁），就已经向当时的美联储主席格林斯潘指出了快速增长的居民次级住房抵押贷款可能造成的风险，希望美国有关监管当局能够“加强这方面的监督和管理”。在2002年，他再次拉响警报，认为“一些次级房屋贷款机构没有任何监管，他们的贷款行为最终会危及美国人实现拥有住房和积累财富的两个美国梦想”；到2004年5月，他更是明确地指出，“快速增长的次级房屋抵押贷款已经引发贷款违约的增加，房屋赎回的增多以及不规范的贷款行为的涌现”；在他逝世不久前发表的文章里，他揭示出美国的金融监管存在着严重的空白和失控问题，他写道，“次级房贷市场就像是狂野的美国西部，超过一半以上的这类贷款由没有任何联邦监管的独立房贷机构所发放”。
今天，我们再次重温他的文章时感到非常遗憾，他的这种警告并没有得到美国主要货币和监管当局高层的重视。究其原因，有很多因素，其中非常重要的一点就是他的绝大多数同事过度相信市场的自我调节作用，相信任何从事放贷的金融机构都有能力控制他们的风险。
正如格林斯潘在他2007年的新书《动荡年代》（The Age of Turbulence）里所阐述的那样，“政府干预往往会带来问题，而不能成为解决问题的手段”，“只有在市场自我纠正机制威胁了太多无辜的旁观者的那些危机时期里，监管才是必要的”，他们认为监管往往或者总是会妨碍市场的发展和创新。
美国金融行业和高科技行业是其在全世界最富竞争力的两个行业，尤其是美国的金融体系，一直被视作成功典范，被形容为利于金融创新和富有韧性的金融体系，是美国经济自1995年以来保持高速增长的重要原因之一。
由于金融监管体系是一个国家金融竞争力的重要构成因素之一，因此，美国金融行业能够领先其它国家和地区，表明它的监管体系和框架基本适应当时的市场需求，符合市场实际。
美国当前金融监管的最大特点就是存在多种类型和多种层次的金融监管机构。在美国这个崇尚自由的国家里，国民在政治和文化上都崇尚权力的分散和制约，反对权力的过度集中，这些都是美国金融监管体制形成的深层次原因。
格林斯潘在《动荡年代》里阐述道：“几个监管者比一个好”，他相信各个监管机构同时存在可以保证金融市场享有金融创新所必备的充分的民主与自由，同时，可以使得每一个监管者形成专业化的比较优势，他们之间的竞争可以形成权力的制衡。
应该承认，美国的这套监管机制确实在历史上支持了美国金融业的繁荣。然而，随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展，随着金融市场之间产品创新的发展，交叉出售的涌现和风险的快速传递，这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题，其中最为突出的就是它的监管标准不一致，监管领域的重叠和空白同时存在，过于细致的规则描述以及监管对于市场的反应太慢和滞后，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得到全方位的覆盖等等。
总结次贷危机所暴露的美国在金融监管方面的主要教训，包括：
第一，任何一个国家的监管体制必须与其经济金融的发展与开放的阶段相适应，不管监管体制如何选择，必须做到风险的全覆盖，不能在整个金融产品和服务的生产和创新链条上，有丝毫的空白和真空，从而最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来更严重的信息不对称问题；
第二，在现代金融体系里，无论风险管理手段多么先进、体系多么完善的金融机构都不能避免因为机构内部原因，或者是因为市场外部的其它变化而遭受风险事件的影响，这是由现代金融市场和金融机构的高杠杆率、高关联度、高不对称性的特性所决定的，现代金融体系内的风险产生和传递完全呈现出了新的特征。
从这个意义上来说，以格林斯潘为代表的一代美国金融家们所拥戴的“最少的监管就是最好的监管”的典型的自由市场经济思想和主张，确实存在着索罗斯所指出的极端市场原旨主义（Market fundamentalism）的缺陷。■
银监会官员反思美国金融监管（之二）
监管改革多方思考
□廖岷/文
从2006年底开始，伴随危机的爆发，美国金融业先后发表了四份重要的报告，对监管体系的改革提出建言.应该指出的是，早在2002年，由于欧元启动以来的强劲升势和欧洲区资本市场的迅猛发展，造成欧元债券市场规模已经超过美元债券市场。特别是2006年香港和伦敦两地股票发行总量已经超过纽约的事实，使得美国已经开始重新审查其金融监管框架，并同意放宽“安然事件”以后出台的《萨班斯法案》有关企业财务报告的规定。
从2006年底开始，伴随美国次贷危机的爆发，美国金融业先后发表了四份重要的研究报告，对美国监管体系的改革提出了各自的建议：
——2006年11月，布什总统前经济顾问格伦·哈伯德（Glenn Hubbard）和高盛前总裁约翰·桑顿（John Thornton）牵头的小组发布一份报告称，“美国市场可以通过放松管制和减少安全审查来增强其在全球的竞争力”；
——2007年1月22日，美国参议院查尔斯·斯库莫（Sen. Charles Schumer）和纽约市长迈克尔·布隆伯格（Michael
Bloomberg）联合发表了具有开创性意义的报告，指出：“如果美国不改变其公共金融政策，纽约将失去其全球金融中心地位”。报告提出的一系列政策建议包括：建立“共享的监管原则”、推行“安全审查改革”和制定“更为现代化的金融服务法规”等；
——美国商会（US Chamber of Commerce）在2007年3月的报告中称，“美国金融市场的竞争力受到了限制，美国目前的监管框架是在上世纪30年代建立起来的，已经不适应全球化和金融创新的需要，美国政府应当考虑更加面向金融市场和参与者的监管改革”；
——美国金融服务圆桌组织（Financial
Services Roundtable）（注1）在2007年11月7日发表题目为《提升美国金融竞争力蓝图》（The Blueprint for the US
Financial Competitiveness）的报告，指出美国的监管体系存在结构性缺点：
“监管机构的目标不同，多个联邦和州监管者的不同目标会带来潜在的监管冲突，导致监管套利问题。当冲突发生时，会延缓政策的执行，导致美国金融机构在与外国竞争者竞争时处于劣势。美国执行新资本协议就是典型例子。当欧洲已经开始执行，而美国至少还需要两年的时间”；
“再比如，各个监管部门商谈一个新的有关抵押业务的指引花费了大约一年时间，尽管该指引仅仅适用于联邦监管的贷款人，并不适用州政府监管的贷款人”；“还有多头功能监管体系的问题，例如控股公司的监管，对于不同类型的金融控股公司至少存在三个独立的监管者，再加上以州为单位的保险体系，这使得美国在国际保险领域或者其他领域里无法用一个声音讲话，因为没有一个联邦层面的监管者可以代表美国保险监管体系发表意见”；
上述报告还警告“美国的法律和监管架构可能阻碍外国资本，不能有效处理金融创新问题”，批评了美国规则导向监管下的过细规则，这种监管“造成新产品和新服务的推广变得越来越困难，过细规定降低了监管者和金融机构的灵活性”；
报告认为“美国的监管成本是非常昂贵的。2006年，美国金融服务的监管成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA 6.25亿美元的9倍。据估算，美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%-12%”。报告认为，改革美国的监管架构“不是要减少监管机构，而是要创造一种按照风险分配资源，以风险为本的监管”，报告建议“美国全部监管机构都要建立原则导向监管的方法”。
除去以上四份不同组织的报告，2007年11月，美国证券行业和金融市场协会（SIFMA）应美国财政部的要求，对美金融监管体系发表了评论报告。该报告主张重整美国的金融监管架构，例如合并证券交易委员会和商品期货交易委员会。如何规避多头监管模式下的监管重叠和监管空白问题，已经成为美国金融界普遍关心的问题。2007年7月由“全国证券交易商协会（NASD）”与纽约证券交易所下面负责成员监管、执行和仲裁的部分合并而成的“金融行业监管协会（FINRA）”在成立以后也一再呼吁改革美国金融监管制度。
另外，2007年6月11日，国会下属的独立的政府问责办公室（注2）总审计长戴维·沃尔克(David M. Walker)专门召集总审计长会议，研究如何改进美国监管体制问题。该办公室早在2004年10月就发表了题为《行业发展促使再思美国监管结构》的报告。
该报告指出，“尽管美国各个金融监管当局也努力推行了一些金融监管方面的改革，比如90年代以来，对于大型复杂的金融机构，监管更加关注其高风险的领域；加强了美国各个监管者之间和跨国监管者之间的沟通，但总体而言，美国并没有顺应全球协调、统一监管标准的潮流和行动而采取根本措施，改变其金融监管架构，越来越多的人员开始质疑美国目前分散的监管体系是否适应今天的市场环境，特别是一些大型、复杂的金融机构采用并表方式管理他们的风险”；“尽管单靠完善监管架构本身并不能确保监管者能够实现监管目标，但架构本身的合理性确实有助于帮助或者阻碍实现持续、一致和全面的监管”。
该报告主要的建议是“考虑在维持现有监管架构不变的前提下，进行监管整合，成立一个新的机构专门负责监管复杂的、国际活跃的金融机构”。■
注1：美国金融服务圆桌组织代表了100家最大的金融服务公司的利益，其前身是储备城市银行家联合会，成立于1912年。1956年的银行控股公司法案要求成立银行控股公司需要获得美联储的批准，这推动了“注册银行控股公司联合会”在1958年成立。1993年7月，这两家机构合并，并于同年9月组成了“银行家圆桌组织”。
该组织的董事会面对行业的变化趋势以及预期国会将会通过金融现代化法案，在1999年4月决定扩大范围，将混业金融服务的供应商包括进来。董事会同时强化了该组织作为“主要市场参与者”对政府和监管当局的影响。2000年上半年，第一个来自于证券业、投资银行和保险业的成员加入了这个银行家组织，使其成为一个真正的金融服务圆桌组织。
注2：政府问责办公室的前身是总会计办公室（General
Accounting Office），它是向国会和美国国民负责的机构。国会要求该办公室研究联邦政府的工作计划费用情况。该办公室是独立和无党派的，通常被称为国会的检查部门（investigative
arm）或者国会的看门狗（the Congressional Watchdog）。该办公室研究联邦政府如何花费纳税人的税款，负责评估联邦计划，审计联邦费用和发布法律意见。该办公室向国会汇报发现问题时，也建议改进措施。它的核心原则和宗旨是维护尽责、操守和可靠性（accountability,
integrity and reliability）。
银监会官员反思美国金融监管（之三）
改革，但避免仓促行动
□廖岷/文
全球都对美国金融监管变革高度关注。美国最迟在2009年新一届政府执政起对监管理念和架构作重大调整
之前两篇文章都是来自市场和监督部门对于美国金融监管架构的最新看法。实际上，在次贷危机发生前后，美国一些财政和金融领域的主要领导者们也在逐步地重视这个问题。观察他们的言论，我们可以发现：
——首先，美国新一代的财经领导人物在对于金融监管与市场自我调节的关系认识上，在原则导向监管和规则导向监管的关系上明显不同于他们的前任。
美国货币监理署（OCC）新任署长约翰·杜根（John Dugan）在2007年10月第二届中美监管磋商期间表示，“金融市场目前还处在波动之中，因此不宜对监管效果妄下评论，目前的情况并不意味着美国的监管方式是失败的，但确实需要引起监管者的反思，也许应更早地采取一些措施。”
美国财长保尔森（Hank Paulson）于2007年1月在乔治华盛顿大学演讲中提出，“我们也应该研究在美国采用更多原则导向监管的现实可能性和好处的问题”。
美联储主席本·伯南克（Ben Bernanke）于2007年5月发表演讲指出：“监管最好的选择就是用持续的、原则导向和风险为本的监管方法来应对金融创新。”他特别强调，“无论何时，只要可能，市场纪律的培育是防御的第一战线；为确保投资者和管理人员对其金融决策负责，监管者所采取的任何措施都是对于市场纪律的加强；依靠市场纪律不应该同自由放任政策相混淆，市场纪律通常需要政府监督的支持”。
这些表述确实与极端的自由市场经济观点有着本质的不同，对于政府监管和市场纪律的发挥有了更加客观和平衡的态度，这对于美国未来监管体制的改革将会起到非常重要的指导作用。
纽约州保险厅已经发布了一项草案，旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管导向的州监管厅。负责人艾里克·迪纳罗（Eric Dinallo）表示，“纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位，这就是意味着采用原则导向监管”。
另外，从1975年成立之日起就采用了灵活的原则导向监管模式的美国商品期货交易委员会，其执行主席沃尔特·卢肯（Walt Lukken）表示，“采用这样的监管方法使得委员会可以总是领先于监管问题出现之前来解决问题”。
其次，美国已经开始酝酿重大的监管改革行动。虽然美国目前并没有在改革其金融监管架构方面采取实质性措施，特别在美国2008年大选之年，任何根本性的改变金融监管架构的措施都不太可能会出台。但是，随着越来越多的美国财政金融要员更加深刻地认识到这次次贷危机所暴露的美国监管架构上的一些深层次问题，即面对次贷债券从“贷款发起到最终证券化销售”链条上的典型风险传染路径和特点，美国分散的监管体制决定了在风险蔓延的过程中，并没有机构为此负责。
现有分散监管架构与各类金融市场之间联系日益紧密的发展趋势不适应，以及面对市场新的变化和发展又没有法规明确授权，监管者的手脚被进一步束缚，使得原本具有优势的分散监管体制反而演变成一种劣势，监管重叠和监管缺位的问题同时暴露出来。
随着美国金融业内人士进一步推动，以及监管者对于市场和政府关系的不断反思，相信2008年全球和美国本土都会对美国的金融监管变革话题高度关注。同时，美国最迟在2009年新一届政府执政开始，很有可能会对其金融监管的理念和架构做出重大调整。
其实，这样的探讨已经展开。在现任财长保尔森的倡议下，2007年6月27日，美国财政部已经宣布要改革美国的金融监管架构，使其更加现代化。2007年10月，美国财政部在网站上向公众发布了30个问题，核心是听取市场对于美国监管理念和架构的意见，其中也包含美国是否值得采用英国的原则导向监管方式等问题。2008年早些时候，美国财政部将公布改革蓝图。
其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架。美国财政部认为短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。
短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施加强监管当局的合作，强化市场的监管等。具体包括：第一，成立总统金融市场工作小组，监管范围在原来的基础上增加货币监理署、联邦存款保险公司和储蓄机构监管办公室为新的成员；第二，成立一个新的联邦委员会，加强对房屋抵押贷款发起的监管；第三，在联储流动性提供方面，通过现场检查和联储决定的其他方式提供给联储的信息必须充分，且总统金融市场工作小组应当考虑与提供贴现窗口渠道给非存款类机构相关的更加广泛的监管问题。
中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性。更重要的是，在现有监管框架下，使得某些金融服务行业，如银行、保险、证券和期货的监管体制更加现代化。具体包括：第一，废除联邦储蓄章程，将其纳入国民银行章程，这个过程应该在两年内完成；第二，研究联邦储备银行角色的变化，提出对于州注册银行的适当的联邦监管机构的明确建议；第三，联储应当承担支付清算系统的主要监督责任，有权设计对于金融系统非常重要的支付清算系统，全权负责制定监管标准；第四，在财政部下成立国民保险办公室（Office
of National Insurance，ONI），负责监管按照联邦保险章程从事保险业的公司；第五，美国商品期货交易委员会和证券交易委员会合并，对期货和证券行业提供统一的监管和监督。
长期的建议是向着目的为导向的监管方式（objectives-based regulatory approach）转变。坚持目标导向的监管方法，设立三个不同的监管当局：
第一，负责市场稳定的监管当局（Market Stability Regulator）。美国财政部建议由美联储担任该职，并有责任和权利获得适当信息，披露信息，在监管法规的制定方面与其他监管当局合作，为了整体金融市场的稳定而采取必要的纠正措施和行动；
第二，负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局（Prudential Financial Regulator）。新的审慎金融监管当局可以承担目前联邦审慎监管当局，如OCC和OTS的责任，负责金融控股公司监管职责；
第三，负责商业行为的监管当局（Business Conduct Regulator）。商业行为监管当局应当为金融公司进入金融服务领域，出售其产品和服务方面，提供和制定适当的标准。这样的监管方法可以在增强监管的同时，更好地应对市场的发展步伐，鼓励创新和企业家精神。
在这个监管框架下，除了以上三个监管者以外，还有另外两个监管者，一是联邦保险保证公司，一是公司财务监管当局。
在已经收到的反馈意见当中，绝大多数行业观察者告诉财政部，现有的多个监管者的体制应该整合；现有的描述性的规则监管，连同对违规的制裁，应该由灵活的原则导向监管，以及监管者与行业之间更加合作的态度所替代。
需要说明的是，基于应对“安然事件”而匆忙出台的《萨班斯法案》的教训，美国目前对于金融监管体制改革的主流声音，还是要避免任何仓促的举措。在对美国金融监管体系实施根本性的改革之前，为了应对美国目前在住房按揭贷款方面存在的重大风险问题，美国监管当局采取的最新措施是于2007年12月18日美联储举行会议，讨论制定新的银行监管法规，旨在应对欺骗性和掠夺性的放贷行为。委员会提出修改联邦消费者保护法规，并将其适用于各种类型的住房按揭贷款机构，包括优质的、次级的房贷机构和经纪公司。
重点修改的条款包括：提前还款的罚息；债务收入比；对于文件不齐或缺失文件发放住房按揭的限制规定；以及贷款机构必须设立托管账户，确保借款人预留资金支付财产税和购买房屋保险。同时，美国监管部门也和其它国家一道，积极参与修改商业银行流动性风险管理最佳原则，研究如何应对实施新资本协议以后可能给商业银行经营和风险管理带来的新挑战等等。
这些法规的修改和完善有利于从微观层面上消除风险隐患，然而，美国要想在支持整个金融体系不断创新和发展过程中，能够有效地防范各类系统性风险，提升其监管效率，继续维持美国金融业的比较竞争优势，改革其现有金融监管体系与架构是必然的选择。■
本文作者系中国银监会办公厅副主任